1968年日本政府出台了“新都市规划法”,将城市用地划分为“城市化区域”及“城市化调整(预备)区域”,对城市化区域内的农用耕地征收与建筑用地相同税金。为此,在日本的农业研究领域围绕都市农业的概念、位置、存在的意义等展开了激烈的讨论。特别是针对三大都市圈内特定城市的城市化区域内农耕地土地税率问题的攻防,不仅限于都市农业的理论,在政策论、运动论层面也要求都市农业的位置和存在的意义明确化,因此这个时期的都市农业研究带有很浓厚的政策色彩。
作为经济高度增长的代价，环境破坏、公害问题严峻，都市农业被重新认识，特别是日本加入wto以后，农产品进口数量的增加,基因重组、农药残留等农产品安全问题受到越来越广泛的关注。1999年出台的“食料•农业•农村基本法”中首次记述了都市农业的重要性,对都市农业看法发生了很大的变化,不仅仅局限于粮食生产功能,环境改良等其他多方面的功能也受到了肯定和推崇。
纵览近年我国的经济发展状况,特别是东部沿海大城市的发展,与日本有着类似的城市化发展和农业生产特性,了解日本都市农业发展过程、理论及政策特征,学习其发展过程中成功失败的经验教训,对我国现阶段都市农业的发展有着十分重要的借鉴意义。
1、日本都市农业发展历程及新动向
二战后日本都市农业的发展经历了以下三个时期,即战后城市经济高速成长,都市农业形成段(20世纪40年代中期-60年代中期);都市农业发展后退期(20世纪60年代中期-1980年前后),城市周边“农业不要政策”占主导地位,城市化区域内农耕地与建筑用地实行同等纳税;都市农业多功能评价阶段(1980年至今),农产品进口急增引发各种矛盾,都市农业作为市民提供新鲜且安全的农产品、加强城市与农村交流的基地而从新受到人们关注。以这三个时期为分水岭,整理日本都市农业研究和其背景。
1. 1 日本都市农业形成期
20世纪50年代中期,日本经济进入高速成长时期,政府连续颁布了“新长期经济计划(1957年)”、“全国综合开发计划(1962年)”着重发展重工业和大型产业,其促成日本经济迅猛发展的同时大量农村人口流入城市,产业积累迅速增长,城市化进展急剧而且无秩序。城市街区土地利用计划失控,地方上重化工企业的建造计划与农业开发计划产生矛盾,农业用地不断被挪用。另一方面,农业与工业生产之间的收入差距不断拉大,农业经营面临困境。因此, 1961年日本政府出台了“农业基本法”,确定了农业生产的基本方针,鼓励城市近郊农业由水稻生产向果蔬、园艺等劳动密集型作物栽培转型。此外,该农业法确立了农业用地转用许可基准以及土地利用计划制度。由此都市农业作为区别于其他大型产地的农业生产模式出现,这个时期,都市近郊农业生产仍是城市农产品供应的主要来源。
1. 2 都市农业衰退期
20世纪60-80年代日本城市化进程加剧,政府的农业政策导向侧重于粮食(水稻)增产和农副食品供给•流通体制的改革。最具有代表性的改革是1966年出台的“蔬菜生产收购安定法”和1971年颁布的“批发市场法”,推进了偏远农村的大规模园艺产品生产基地的建设,在日本国内形成了园艺产品广域流通体制和城市消费的农产品产地远程化体系,然而一直承担城市农场品供给功能的郊区农业以及小规模产地被忽视。与此同时, 1968年出台的“都市规划法”把城市及周边地区的农地划分为城市化区域(已经城市化的区域和10年以内优先规划的城市化区域)和城市化调整区域(城市化抑制区域),在全国范围内尤其是三大都市圈内推行了划线工作,大片的农地被划入城市化区域内,之后成为与建筑用地同等课税的对象,都市农业的发展陷入窘境。之后农业方面虽然出台了农业振兴地域整备法,但是其内容很不完善,直到1991年的“改正生产绿地法”出台以前的20年期间,政府与市郊农户之间纷争不断。
由于都市农业一直无法摆脱被排除在农业政策对象以外的命运,因此围绕主张都市农业的重要性的研究成为这段时期农业经济研究的主体。南清彦等[4]指出在农产品产地远程化过程中,紧邻消费地的都市农业,为城市园艺产品价格和供求安定做出了贡献。神户贺寿朗[5]评价了都市农业的多功能性,提出政府应当负担绿地地租,保护都市农业。此外,桥本卓尔提出把三大都市圈经营都市农业的农民分层的论调以及川岛利雄的都市农业经营等研究都很具代表性[4]。
1. 3 都市农业多功能性认识期
20世纪80年代中后期都市农业开始逐渐受到广泛的关注,其契机是由于经济高度增长而引起了环境破坏与公害问题,人们开始反省这种大量生产大量消费的弊端。另外日美贸易顺差增大, 1985年两国签署了“广场协议”,农产品贸易开始松口,逐渐走向自由化,美国大量的农产品涌入日本,给国内农业生产带来了巨大的竞争压力。于是都市农业的发展逐渐成为都市规划的一部分,都市农业的研究也是围绕着都市农业保全以及城市农村交流而展开。重富健一[6]在整理了都市农业多功能性基础之上,阐述农户与市民交流的必要性。桥本卓尔[7]则从市民参加型农业对保护都市农业的作用出发阐述农户和市民交流和联手是十分重要的。后藤光藏[8]通过大量实证分析考察了日本的城市居民对都市农地的利用情况和都市农地的保全。1991年“新绿地法”出台,明确地记载了国家和地方公共团体必须适时、正确谋求保全城市农用地、努力营造良好都市环境的责任;统合了旧法规定的关于第一种生产绿地地区和第二种生产绿地的规划,把生产绿地统一为一体;改成后生产绿地的所有者可以关于生产绿地适正的管理向市町村长献计献策,并可以寻求关于土地交换斡旋的援助;生产绿地的指定期间延长为30年。此后,日本政府又制定了“食料•农业•农村基本法”,此法由“确保食品的安全供给”、“农业持续发展”、“农业多功能作用的发挥”以及“农村振兴”4个框架组成。以次为契机,都市农业的振兴方针政策在全国各个自治体也得到确认,都市农业的位置发生了巨大的变化,在日本国民对农业的关心正逐步提高,农户和市民联手支撑着都市农业的发展。
1. 4 都市农业新动态
综上所述,与政府的政策相呼应,日本国民的意识和需求也发生了很大的变化。对环境问题的关心度提高,对农产品•食品的安全性要求提高;观光农业、都市与农村交流的需求增大是日本都市农业今后发展的方向。日本与我国同样具备农户生产规模零散的东方农业的特性,了解、研究日本都市农业的发展史,考察其理论与政策的经验教训,对我国现阶段的都市农业的发展有着十分重要的借鉴意义。
2、日本现代都市存在的问题与都市农业的社会经济效益
2. 1 城市粮食(食品)问题和都市农业
都市农业专家桥本卓尔先生指出,粮食问题也是分析都市问题的关键所在,并从以下3个方面分析了现代大都市中,食品的生产•流通•消费存在的问题以及这些问题给城市居民生活带来的影响。(1)由于社会分工、地域间分工体制的形成使城市与农村分离,大都市粮食的供给地由城市近郊转向其他城市的偏远农村,伴随国际贸易自由化,这种依赖进而由国内农村转向依靠由国际分工形成的国外进口生产基地。由此必然导致农产品批发市场的规模化以及大批量流通的形成与发展,并这种依性越来越强。粮食的生产者与消费者之间被像加工•流通市场这样厚厚的屏蔽所遮挡,资本的介入和支配成为必然。其结果是城市居民离农业•农村•农民的距离越来越远,面对的只是以商品形式出现的农畜牧产品(食品)。(2)城市消费所需农产品对外部的依赖越强,围绕确保食品供给的安定,农产品价格形成、农产品的品质•安全性等产生的问题越多,饮食贫困化现象越激化。(3)传统饮食文化,饮食习惯逐渐消失,城市居民饮食生活扭曲,以进口农产品为原料,加入大量添加剂的加工食品,外出就餐成为城市居民饮食的主流,从而导致城市居民肉体育精神的承受能力下降,特别是对儿童身心健康造成很大影响[7]。
2. 2 城市环境问题和都市农业
伴随城市化进程和都市农业的衰退,城市环境产生了很大的变化。
(1)自然、农业从城市中消失和退行。
(2)城市居民自然观后退、城市景观呆板。首先是伴随自然的消失和退行,城里人精神和肉体上的荒废在加速。其次,自然的消失和退行破坏了城市景观,使城市的季节感、自然感、生命感减退。
(3)农业被排除在城市之外,自然消失的同时,农地•农业所特有的环境保全•防灾功能降低,使都市成为“热都”和对待灾害•危险脆弱的地域(表2)。
(4)城市以及周边地区的农地•农业的消失阻碍了都市废弃物的再利用,使得城市中的物质循环变得更加困难。
2. 3 都市再生和都市农业
综上所述,农业被赶出城市的结果,可以说是城市居民的生命•生活的根基———食品和环境两大部分都出现了深刻的问题,从根本上体现了没有农业的城市是危险性的。伴随着城市问题的深刻化,市民饮食生活的安全性、舒适性、保健性无法得到保障,城市成了人们不想住、很难留的场所,不得不在城市周围的卫星城市或是其他区域重新寻找新的居住地,使原有的城市中心出现了空洞化问题。于是都市居民与城市地方自治体自发的行动起来,深刻反省都市扩张问题的严重性、寻求城市与农村的融合,工业与农业及自然的共生。自然保护、农地及农业的保全运动在城市居民和地方政府间悄然兴起。随后,都市农业的保全规划、都市和农村共生的都市计划及政策等相继由政府部门出台。
3、日本都市农业对我国都市农业的启示
通过上述对日本都市农业的理论与政策的考察与分析,提出今后对我国都市农业发展的几点建议。
3. 1 确保都市农业用地
在今后我国城市化进程中,把握农业用地与城市建设用地同生共存的原则十分必要,这不仅仅是为了保全都市农业的发展,更是都市再生的重要课题。
3. 2 完善制度
今后城市规划的制定与推行过程中要重视农业与农民的作用,充分发挥政府政策资源引导作用,把都市农业列入城市规划、土地利用计划当中。都市农业发展过程中注重构建高度利用地区资源的可持续发展的社会经济发展理念,将每个地区的社会经济活动要与该地区的社会紧密联系协作,着眼于和谐发展。
3. 3 转变观念
以现代产业理念经营都市农业为确保都市农业能够稳定持续的发展下去,依靠都市农业靠近城市的特征,利用先进技术设备,发展高科技外向型高附加值的现代都市农业。特别是加强高效生态现代农业的发展,全面推广高效生态现代农业模式与农业技术,推广农作物多样化种植技术,农村河流综合治理技术,农业废弃物的资源再生技术,环境污染的综合治理技术等。同时必须加强宣传工作,通过媒体宣传都市农业重要性和必要性,以引起对都市农业的更广泛的关注,真正处理好经济效益与社会生态效益的关系。
3. 4 发挥地区优势
创建区域内农产品的多元流通体制,加大当地优势以及特有农产品的集散能力,确保都市农业健康可持续的发展。首先要研究不同城市地区的都市农业对该地区的调节作用机理及其调控途径,其次是分析探索不同城市地区的都市农业发展模式的差异性和高效性。
3. 5 转变观念
注重发挥都市农业的多功能性作用充分发挥都市农业和农地对环境的贡献价值,确立城市农村交流体系,完善农家乐等观光农业的经营模式。